C.M. 25/03/1994 n. 13/E

(Dir. Centr. Fin. Locale 25 marzo 1994)

Tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei Comuni e delle Province. Decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 e Decreto legislativo 28 dicembre 1993, n. 566, recante disposizioni correttive al Decreto 507/93.

Il Decreto legislativo n. 507 del 15-11-1993, modificato e integrato con il Decreto legislativo n. 566 del 28-12-1993, concerne la revisione della tassa per l'occupazione di spazi e are pubbliche. Facendo seguito alla Circolare n. 1 del 15-1-1994, concernente le prime indicazioni di carattere operativo relative all'applicazione della tassa, siforniscono qui di seguito alcuni ulteriori chiarimenti sulla nuova normativa in materia.

- Presupposto dell'imposizione. L'art. 38 del Decreto in esame individua, in via generale, il presupposto dell'imposizione nella sottrazione delle aree e degli spazi pubblici all'uso indiscriminato della collettività per il vantaggio specifico di singoli soggetti e nella occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio. Sono, dunque, per definizione escluse dall'area impositiva le utilizzazioni particolari di fabbricati o porzioni di fabbricati appartenenti ai Comuni e alle Province, fatta eccezione di quelli costruiti su aree di mercato preventivamente sottratte all'uso pubblico che integrano, funzionalmente e strutturalmente, il concetto di "area mercatale". In particolare, il primo comma dell'art. 38, stabilisce che sono soggette alla tassazione le occupazioni di qualsiasi natura, da chiunque effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei corsi, nelle piazze e, in ogni caso, sui beni facenti parte del demanio o del patrimonio indisponibile dei Comuni e delle Province. La disposizione si completa con quelle recate dai commi 4 e 5 dello stesso articolo che, rispettivamente, attribuiscono ai Comuni, con popolazione superiore a diecimila abitanti il potere impositivo su tratti di strade statali o Provinciali che attraversano il proprio centro abitato ed escludono espressamente dall'ambito dell'imposizione le occupazioni effettuate su aree appartenenti al patrimonio disponibile dei Comuni e delle Province o al demanio statale. In proposito si fa presente che, per la individuazione del centro abitato dei Comuni occorre far riferimento alle disposizioni di cui agli artt. 3 e 4 del codice della strada. In buona sostanza le disposizioni di cui ai commi 1, 4 e 5 dell'art. 38, confermando un consolidato orientamento giurisprudenziale in materia, tendono a delimitare l'ambito di esercizio della potestà impositiva dei Comuni e delle Province alle sole occupazioni che insistono su beni di utilizzazione diretta della collettività escludendo, invece, quelle che riguardano beni patrimoniali disponibili, suscettibili, come tali, unicamente di rapporti di natura privatistica, o beni del demanio statale suiquali, fatta eccezione per l'ipotesi di cui al quarto comma, non hanno alcun potere impositivo. Il secondo comma dell'art. 38, confermando la previgente disciplina in materia, assoggetta alla tassa le occupazioni di spazi soprastanti e sottostanti il suolo pubblico, comprese quelle effettuate con condutture e impianti di servizi pubblici gestiti in regime di concessione amministrativa; esclude tuttavia dall'imposizione, come elemento di novità, le occupazioni realizzate con balconi, verande, bow-windows e simili infissi di carattere stabile. In proposito è opportuno precisare che nel concetto di "simili infissi di carattere stabile" va compreso qualsiasi manufatto che abbia struttura e funzione analoghe a quelle relative ai manufatti esclusi dall'ambito dell'imposizione; detta esclusione opera per le tende solari poste a protezione dei manufatti stessi, ma non può estendersi anche alle tende aggettanti su aree di pertinenza di pubblici esercizi o di esercizi commerciali. Nel primo caso, infatti, l'esclusione risponde alla stessa logica contenuta nella disposizione agevolativa, nel secondo, invece, l'occupazione, anche se sostanzia una funzione analoga, è in diretta e immediata correlazione con il beneficio economico ritraibile dall'utilizzazione dell'area sottostante. Il successivo terzo comma stabilisce, in conformità con quanto previsto dalla previgente disciplina, la tassabilità delle occupazioni realizzate su aree private soggette a servitù di pubblico passaggio: aggiunge, però, come condizione essenziale per l'imposizione, che la servitù deve essere costituita nei modi e nei termini di Legge. La disposizione, in realtà, riprende un consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale la servitù non nasce immediatamente per il semplice fatto di consentire il passaggio indiscriminato sull'area privata - circostanza questa che potrebbe, peraltro, concretizzare un atto di mera tolleranza - ma occorre che l'inerzia del proprietario dell'area si protegga peril periodo di tempo fissato dalla Legge. Ne consegue che:

a) in assenza di titolo costitutivo e al di fuori delle ipotesi di destinazione al l'uso pubblico di beni di proprietà privata, cosiddetta "dicatio ad patriam"

-nel qual caso la servitù nasce per il mero fatto giuridico di mettere vo- lontariamente una cosa propria a disposizione della collettività e si perfeziona con l'inizio dell'uso pubblico, senza che sia necessario il decorso di un congruo periodo di tempo o un atto negoziale o un procedimento espropriativo - il proprietario di un'area privata soggetta a pubblico passaggio può essere assoggettato al tributo per l'occupazione dell'area medesima solo daquando si sia verificata l'acquisizione della servitù pubblica per usu capione;

b) non possono essere assoggettate a tributo le occupazioni di suolo privato gravato da servitù di pubblico passaggio, nè le occupazioni dei relativi spazi soprastanti e sottostanti, quando siano state poste in essere prima della costituzione della servitù pubblica, in quanto tale servitù deve ritenersi sorta nel rispetto della situazione di diritto e di fatto preesistente.

- Soggetti d'imposta L'art. 39 introduce il concetto di soggetto attivo e passivo del tributo, non previsto in forma espressa nella disciplina previgente. A tal fine, stabilisce che la tassa è dovuta al Comune o alla Provincia, sul cui territorio insiste l'occupazione, dal titolare dell'atto di concessione o dell'atto di autorizzazione, che è colui che pone in essere materialmente l'occupazione, o, in mancanza, dall'occupante di fatto, anche abusivo, in relazione alla superficie sottratta all'uso pubblico. La norma ha evidenziato l'intento di dissipare le incertezze interpretative sorte nel vigore della precedente disciplina, escludendo dall'imposizione soggetti, come ad esempio inquilini utilizzatori di passi carrabili di pertinenza di fabbricati, che per tali occupazioni non sono destinatari del relativo atto di concessione. Inoltre, espressamente prevede l'obbligo della tassazione delle occupazioni abusive, riconosciuto in precedenza solo in via interpretativa.

- Adempimenti degli enti locali. L'art. 40 prevede una serie di adempimenti a carico dei Comuni e delle Province che si sostanziano nell'approvazione dei regolamenti e delle tariffe aifini dell'applicazione della tassa. In particolare, premesso che, ai sensi del secondo comma del successivo

art. 56, i regolamenti o le variazioni del regolamento devono essere adottati entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del Decreto n. 507/93, il secondo comma dell'art. 40 individua genericamente il contenuto dei regolamenti medesimi, stabilendo che le relative norme devono prevedere criteri di applicazione della tassa sulla base delle disposizioni che regolano il tributo nonchè le modalità per la richiesta, il rilascio e la revoca delle concessioni e delle autorizzazioni. Ciò significa che gli enti impositori sono tenuti a disciplinare analiticamente tutte le ipotesi di occupazione espressamente prevista dal Decreto legislativo, avendo cura di far corrispondere a ognuna di esse la misura di tariffa deliberata. In sostanza, volendo, a titolo orientativo, indicare il contenuto di unregolamento tipo, si può dire che esso deve fondarsi sulle seguenti linee direttrici:

a) previsione della disciplina generale delle occupazioni temporanee e permanenti di suolo pubblico, con la determinazione di eventuali aumenti o riduzioni di tariffa in corrispondenza di singole ipotesi stabilite dalla Legge;

b) disciplina concernente la richiesta, il rilascio e la revoca di atti di autorizzazioneo di concessione;

c) classificazione delle strade e aree comunali in categorie secondo la loro importanza;

d) determinazione, in relazione a ogni fattispecie impositiva prevista in via generale o particolare dal regolamento, delle misure di tariffa, tenendo conto che quelle corrispondenti alle occupazioni temporanee devono essere espressamente rapportate aitempi di occupazione indicati nel regolamento medesimo;

e) obblighi dei contribuenti;

f) disciplina dell'accertamento, della riscossione e del rimborso del tributo. I commi 3 e 4 dell'art. 40 prevedono, rispettivamente, i termini per l'adozione e l'entrata in vigore delle tariffe per gli anni successivi al 1994 e le conseguenze connesse a una eventuale omissione o tardività di tale adempimento. Dette disposizioni stabiliscono, infatti, che le delibere di variazione delle misure di tariffa, in precedenza adottate, devono essere approvate nel termine perentorio del 31 ottobre di ogni anno e hanno effetto a decorrere dal primo gennaio dell'anno successivo a quello in cui la delibera è divenuta esecutiva a norma di Legge. Stabiliscono, altresì che l'omesso o ritardato adempimento di tale formalità comporta l'automatica applicazione delle tariffe adottate dall'ente impositore per l'anno precedente, semprechè queste rientrino nei limiti previsti dalla Legge, ovverodi quelle minime fissate dalla Legge per la classe di appartenenza dell'ente medesimo.

- Revoca delle concessioni. L'art. 41 dispone che la revoca delle concessioni o delle autorizzazioni concernenti l'utilizzazione dal suolo pubblico, le cui ipotesi, come innanzi precisato, devono essere espressamente previste nel regolamento, dà diritto alla restituzione della tassa pagata in anticipo, senza interessi. Ovviamente, gli enti impositori dovranno avere cura di indicare nel medesimo regolamento anche le modalità e i termini per l'effettuazione della relativa richiesta.

- Determinazione della tassa. L'art. 42 reca, in via generale, i criteri di distinzione tra le occupazioni permanenti e temporanee di spazi e aree pubbliche e di determinazione della tassa. In particolare, il primo comma, lettera a) di detto articolo stabilisce che, ai fini della tassa stessa, sono da considerare permanenti quelle occupazioni di spazi e aree pubbliche con carattere stabile, effettuate a seguito del rilascio di un atto di concessione, aventi, comunque, durata non inferiore all'anno, comportino o meno l'esistenza di manufatti o impianti. Da tale formulazione si ricava:

a) che l'occupazione permanente, qualora non risulti abusiva, è sempre fondata su un atto di concessione che disciplina gli obblighi e le attività del concessionario connessi all'utilizzazione del suolo o spazio pubblico, nonchè la durata della concessione medesima;

b) che il carattere della stabilità dell'occupazione non è di per sè una condizione richiesta ai fini della individuazione delle ipotesi di "occupazione permanente" ma concorre unicamente alla formazione di tale concetto, avendo la funzione precipua di richiamare l'attenzione sul fatto che, per il periodo indicato nella concessione, l'occupazione si sostanzia nella piena disponibilità dell'area o dello spazio pubblico a favore del singolo;

c) che condizione necessaria e sufficiente per l'attribuzione alle occupazioni del carattere permanente è che la loro durata non sia, comunque, inferiore all'anno;

d) che l'occupazione permanente dell'area o dello spazio pubblico non è collegata necessariamente alla costruzione di un'opera visibile, ma può consistere nella semplice disponibilità dell'area o dello spazio medesimi o anche nel non permettere ad altri che, in qualche modo, se ne disponga. La successiva lettera b) del primo comma definisce genericamente le occupazioni temporanee di spazi e aree pubbliche, stabilendo che sono da considerarsi tali quelle la cui durata è inferiore all'anno. Da tale disposizione si ricava che le occupazioni temporanee, pur implicando, sostanzialmente, la concessione di spazi e aree pubbliche, non sono connesse al rilascio di un tale specifico atto da parte dell'ente; ciò, però, non significa che dette occupazioni non debbano essere, comunque, collegate a un provvedimento amministrativo che le autorizzi e ne disciplini l'effettuazione e la durata. Il provvedimento può conseguire a una specifica istanza del singolo, con efficacia nei confronti dello stesso, oppure a una iniziativa della stessa amministrazione locale intesa a creare una utilità generale, con efficacia nei confronti di una determinata categoria di soggetti, come nell'ipotesi di predisposizione di aree di parcheggio destinate alla sosta temporanea di autovetture. Il secondo comma dell'art. 42 disciplina l'ipotesi di occupazioni, sia temporanee che permanenti, che si protraggono di fatto, oltre il termine previsto dall'atto di concessione o di autorizzazione, per un periodo anche uguale o superiore all'anno e dispone, per dette ipotesi, che le tariffe applicabili ai fini della tassazione sono quelle previste per le occupazioni temporanee di carattere ordinario, aumentate del 20 per cento. Detta disposizione, a fronte di una violazione che dà luogo a una occupazione abusiva, dispone il carattere temporaneo dell'occupazione stessa, anche se il periodo di tempo in cui essa si attua è uguale o superiore all'anno. In sostanza, sia che l'occupazione, nonostante il superamento del periodo consentito dall'atto di concessione o di autorizzazione, rimanga di carattere temporaneo sia che si trasformi concettualmente in permanente, si avrà come conseguenza che alla stessa si applicano le tariffe previste per le occupazioni temporanee, con l'aumento nella misura percentuale del 20 per cento. Il terzo comma dello stesso art. 42, come modificato e integrato dalla disposizione di cui all'art. 1, lettera b), punto 1) del Decreto legislativo 28-121993, n. 566, prevede, richiamando sostanzialmente la precedente normativa contenuta nel Testo Unico per la finanza locale, la ripartizione del territorio comunale in zone di diversa importanza ai fini dell'applicazione della tassa. Elemento di novità rispetto alla previgente disciplina è che il territorio medesimo deve essere comunque, suddiviso in almeno due categorie, al fine di garantire una esatta corrispondenza tra il beneficio economico ritraibile dell'occupazione e l'importanza dell'area occupata. Il medesimo terzo comma aggiunge, nulla innovando in proposito, che l'elenco di classificazione delle aree e strade pubbliche, oggetto di riferimento del tributo, deve essere deliberato dal Comune, sentita la commissione edilizia, o dalla Provincia ed è pubblicato per quindici giorni nell'albo preto- rio e in altri luoghi pubblici. Dettoelenco, come innanzi precisato, deve essere allegato al regolamento e ne forma parte integrante. I commi 4, 5 e 6 dell'art. 42 recano i criteri di determinazione della tassa, consistenti, sostanzialmente, in un'operazione di commisurazione della superficie occupata o di quella corrispondente alla proiezione al suolo delle occupazioni soprastanti e sottostanti il suolo medesimo alle misure di tariffe previste per la specifica fattispecie impositiva. In particolare, per quanto concerne la disposizione di cui al quarto comma, va precisato che l'unità di misura delle occupazioni, effettuate sia in superficie che negli spazi soprastanti e sottostanti il suolo pubblico, è il metro quadrato, mentre per quanto concerne il metro lineare (più correttamente chilometro lineare) il riferimento si pone esclusivamente per le occupazioni di cui agli artt. 46 e 47, concernenti i cavi, le condutture e gli impianti in genere soprastanti o sottostanti il suolo pubblico, nonchè le seggiovie e le funivie. Di notevole interesse, sempre in relazione al quarto comma, è la disposizione secondo la quale le frazioni inferiori al metro quadrato sono arrotondate alla misura superiore; essa, infatti rappresenta un elemento di novità rispetto alla precedente disciplina, in quanto deroga al principio dell'esatta corrispondenza della tariffa alla superficie occupata. In sostanza, la norma interviene per evitare difficoltà di carattere operativo connesse a misure minime di tassazione. Collegate a detta disposizione sono quelle successive concernenti, rispettivamente, la tassazione di più occupazioni anche della stessa natura, inferiori al metro quadrato e delle occupazioni temporanee effettuate ai fini dell'art. 46. Nel primo caso, la pluralità delle occupazioni, anche della stessa natura, comporta, fermo restando il principio di arrotondamento al metro quadrato superiore, la tassazione autonoma per ciascuna di esse; nel secondo caso, invece, la determinazione della tassa va effettuata cumulando le superfici utilizzate, semprechè le occupazioni insistano su aree appartenenti alla medesima categoria prevista dal regolamento e, ovviamente, si riferiscano allo stesso provvedimento autorizzativo e al periodo di tempo in esso indicato. Per quanto concerne il quinto comma, come integrato dalla disposizione di cui all'art. 1, lettera b), punto 2, del già citato Decreto 28-12-1993, n. 566, va precisato che, ai fini del calcolo della superficie tassabile, deve tenersi conto, sia per le occupazioni permanenti che per le temporanee, della parte di suolo pubblico (anche soprassuolo o sottosuolo) rientrante nel limite massimo di mille metri quadrati; l'eventuale occupazioneeccedente detto limite può essere calcolata nella misura del 10 per cento. Esempio: superficie occupata = mq 5.000 - superficie tassabile: mq 1.400 (1.000 + 10% di 4.000). Naturalmente, la facoltà di riduzione della superficie occupata oltre il limite di mille metri quadrati deve essere esercitata dall'ente impositore mediante delibera ed espressamente indicata nel regolamento. Un particolare criterio di commisurazione della superficie tassabile è quello previsto per le occupazioni temporanee realizzate con installazioni di attrazioni, giochi e divertimenti dello spettacolo viaggiante. Per tali occupazioni il quinto comma, infatti, stabilisce che le superfici tassabili devono essere calcolate in ragione del 50 per cento fino a 100 mq, del 25 per cento per la parte eccedente i 100 mq e fino a 1.000 mq e del 10per cento per la parte eccedente i 1.000 mq. Esempio: superficie occupata = mq 3.500 - superficie tassabile = mq 525 (per i primi 1.000 mq: 100 mq = 50 mq; 900 mq = 225 mq - totale 275 mq; per i restanti 2.500 mq = 250 mq). Di notevole rilevanza, ai fini dell'applicazione del tributo, è la disposizione di cui al sesto comma dell'art. 42, secondo la quale la tassa va determinata in base alle misure minime e massime di tariffa e di tassazione previste dai successivi artt. 44, 45, 47 e 48. Dette misure, in virtù di quanto espressamente previsto dallo stesso articolo, rappresentano unicamente il campo di variazione dell'imposizione riferibile a zone del territorio comunale o Provinciale classificate di prima categoria nel regolamento. Ovviamente, come innanzi precisato in relazione al terzo comma dello stesso